La loi Grand âge fin 2019 : que doit-on en attendre ?

loi grand age et autonomie

Suite à la grande concertation nationale « Grand âge et autonomie », lancée en octobre 2018, le gouvernement doit faire une proposition de loi dans les semaines à venir. L’objectif : anticiper le vieillissement démographique du pays et son corollaire, la gestion de la perte d’autonomie des personnes âgées en situation de dépendance. Quelles sont les mesures envisagées ? Chronologie d’une réflexion.

2015-2017 : une loi d’adaptation de la société au vieillissement insuffisante

La problématique de l’autonomie des personnes âgées en France était censée être réglée pour une décennie, après le vote de la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV) en décembre 2015. Deux ans plus tard, un rapport d'information, présenté à la commission des Affaires sociales de l'Assemblée nationale, faisait un premier bilan : « La réponse apportée par la loi ASV doit désormais être complétée par une approche partant de la personne – ses besoins, ses attentes, son parcours – plutôt que sur une démarche cloisonnée abordant les grands secteurs de la dépendance par thématique. »

Plusieurs difficultés étaient signalées comme l’inégalité de la mise en œuvre selon les territoires (relevant de la compétence des conseils départementaux), et la faible mobilisation du droit au répit de la part des aidants familiaux. Le droit au répit concerne les proches aidants qui assistent, de manière régulière et à titre non professionnel, les personnes âgées en perte d’autonomie, à condition que celles-ci bénéficient de l’APA (allocation personnalisée d’autonomie). Les aidants sont autorisés à prendre du repos ou de se dégager du temps.

2018 : mouvements de grève et grande consultation nationale

Le gouvernement va être poussé à rouvrir le dossier de la dépendance après une série de grèves organisées par les syndicats des personnels des maisons de retraite et des services d’aide à domicile. Au cours du premier semestre 2018, des mouvements sociaux animent les Ehpad (Établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes) et les Saad (Services d’accompagnement à domicile).

Le Conseil économique social et environnemental se saisit du sujet et adopte un avis sur le thème « Vieillir dans la dignité » associé à quinze préconisations. C’est dans ce contexte houleux que le gouvernement se décide à réviser le modèle social d’accompagnement de la dépendance. Cette actualité est couronnée par les annonces d’un plan Ehpad, jugé de trop faible ampleur par les acteurs du vieillissement.

Afin de trouver de meilleures solutions, le gouvernement lance une grande concertation nationale, en octobre 2018. Durant six mois, 230 personnes se réunissent pour faire vivre dix ateliers thématiques. S’ajoutent :

  • Des rencontres bilatérales avec plus de 200 interlocuteurs ;
  • Une consultation citoyenne sur « Comment mieux prendre soin de nos aînés ? » recueillant :
  • 414 000 participants 
  • 18 000 propositions 
  • 1,7 million de votes
  • Des forums régionaux d’expression et d’analyse, avec plus de 500 acteurs locaux mobilisés 
  • Des entretiens et des groupes d’expression donnant la parole à près de 140 contributions de personnes âgées, aidants familiaux et professionnels de maisons de retraite

Mars 2019 : parution du rapport Libault

La concertation nationale s’est achevée en février 2019, donnant lieu au rapport Libault, du nom de son auteur, également président du Haut Conseil du financement de la protection sociale. Le document, rendu le 28 mars 2019, comporte 175 propositions, qui doivent charpenter le projet de loi Grand âge et autonomie.

Le rapport rappelle le double défi proposé à la France : « Affronter la réalité démographique de la hausse du nombre de personnes âgées dépendantes, qui outre un effort financier nécessite de faire évoluer le regard sur le grand âge, mais également faire évoluer l’offre proposée, le modèle actuel semblant à bout de souffle. »

Pourtant, les politiques publiques ont permis de muscler la réponse quantitativement : le nombre de lits en Ehpad s’est enrichi de 90 000 unités entre 2009 et 2017. Le taux d’encadrement pour 100 résidents a bondi de 57 à 63 équivalents temps plein (EPT) entre 2007 et 2015. Mais, comme les grèves le démontrent, ces évolutions sont déjà caduques, car les personnes âgées sont de moins en moins autonomes, et réclament des soins et une attention toujours plus élevés.

Les Français se montrent d’ailleurs très sévères avec le modèle de l’Ehpad et préfèrent massivement le maintien au domicile. L’aspect financier n’y est pas pour rien. Les maisons de retraite génèrent un reste à charge conséquent, le coût moyen en Ehpad s’élevant à 1800 euros par mois. De plus, le rapport dénonce un système de prise en charge injuste pour les moins subventionnés qui gagnent entre 1000 à 1600 euros par mois.

Loi Grand âge et autonomie 2019 : pour une meilleure articulation Ehpad et maintien à domicile

Le maintien à domicile des personnes en situation de dépendance connaît également des revers. Le manque de personnel est criant par rapport à la demande, la faute à des recrutements rendus délicats par des conditions de travail compliquées, retranscrites à travers un taux d’absentéisme élevé et des accidents de travail qui culminent à un niveau record. Et le constat n’est pas non plus reluisant du côté des aidants familiaux qui souffrent de cette charge assumée au quotidien (burn-out, isolement, etc.).

En quête d’un statut officiel, ils bénéficient désormais d’un droit au « baluchonnage » (expression employée au Québec) depuis janvier 2019. Le décret a en effet ouvert les dérogations au droit du travail qui, jusqu’à présent, empêchait son expérimentation. Dans sa version française, le relayage permet une intervention d’un professionnel au domicile de la personne dépendante, 24h/24, durant plusieurs jours d’affilée, afin de faire souffler l’aidant familial.

Parallèlement, un nouveau modèle de financement de l'aide à domicile a été initié en 2019, sous la houlette de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Doté d’une enveloppe budgétaire de 50 millions d’euros à destination des départements, ce mécanisme inclut un tarif de référence national plancher et un complément de financement sur la base d'objectifs.

Les 175 propositions formulées dans le rapport Libault

La loi Grand âge et autonomie doit donc puiser dans le stock des 175 propositions du rapport Libault que l’on peut regrouper en grandes orientations :

  • Déployer un plan national pour rendre attractifs les métiers du grand âge (hausse du taux d’encadrement dans les Ehpad, plan de prévention des risques professionnels, meilleures perspectives de carrière, etc.) 
  • Privilégier le maintien au domicile en remplaçant l’APA par une prestation autonomie à domicile, combinant des aides humaines, des aides techniques et des solutions de répit et d’accueil temporaire 
  • Améliorer la qualité des services des établissements d’accueil (plan de rénovation des bâtiments, promotion d’un label qualité, etc.) 
  • Renforcer l’accompagnement des personnes âgées dépendantes en créant un guichet unique « Maison des aînés et des aidants », et en généralisant les équipes hospitalières mobiles ainsi que les plans personnalisés de santé (PPS) 
  • Décloisonner l’offre Ehpad de l’offre du maintien à domicile par la création d’une catégorie intermédiaire d’établissements sociaux et médico-sociaux et par l’augmentation des capacités d’accueil en résidences autonomie, afin que les aidants familiaux puissent s’appuyer sur des services professionnels 
  • Réduire le reste à charge en établissement, notamment pour les personnes présentant des revenus mensuels compris entre 1000 et 1600 euros via l’instauration d’un « bouclier autonomie » pour les personnes en situation de dépendance de longue durée (740 euros par mois), et la fusion des tarifs soins et dépendance en Ehpad 
  • Combattre l’isolement qui frappe de nombreuses personnes âgées mais aussi les aidants familiaux, en menant des négociations au sein des branches professionnelles, en proposant une indemnisation du congé de proche aidant et en mobilisant les forces vives issues du service civique et du service national universel

Loi Grand âge 2019 : vers la reconnaissance d’une cinquième branche pour la Sécurité sociale ?

Évidement, la ministre des Solidarités et de la Santé, Agnès Buzyn, en charge de piloter la loi Grand âge fin 2019, ne peut reprendre toutes les propositions. En attendant la parution des arbitrages au cours du mois de septembre, et le texte de loi, soumis à débat à l’Assemblée nationale, le mois suivant, elle s’est engagée « à agir, et sur tous les fronts, pour intégrer enfin le risque de la perte d’autonomie des personnes âgées dans la structure même de nos politiques sociales ».

Déjà souhaitée par le candidat Sarkozy en 2007, l’idée d’ériger la question de la dépendance en cinquième pilier de la politique de Sécurité sociale (avec la branche maladie, la branche accidents du travail et maladies professionnelles, la branche retraite et la branche famille) refait surface. Pour l’heure, la ministre souhaite concentrer ses futures actions sur trois volets complémentaires, qui font partie des propositions du rapport Libault :

  • Renforcer la qualité des prises en charge et des actions de prévention, en établissement comme dans les services à domicile 
  • Réduire le reste à charge en établissement 
  • Revaloriser les métiers du grand âge en 2019, d’où la nomination de l’ancienne ministre du Travail Myriam El Khomri chargée d’élaborer un « plan de mobilisation nationale » sur la question

En anticipation de la loi sur le grand âge et l’autonomie, Agnès Buzyn a également annoncé, fin août, le déblocage de mesures financières à destination des Ehpad. Ces fonds et crédits supplémentaires sont intégrés dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale de 2020, tout comme la mesure encadrant la mise en place d’un congé rémunéré pour les aidants familiaux.

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